关键词：城乡统筹

由于历史的原因，我国长期在城乡之间的重城市、轻农村、城乡分治的发展观念造成城乡差距扩大，积累了不少社会管理问题，长期以来的城乡二元经济社会体制已经严重阻碍经济社会发展，为此，党的十七届三中全会明确提出必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。

十七届三中全会的报告中提出：

“中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议全面分析了形势和任务，认为在改革开放三十周年之际，系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，进一步统一全党全社会认识，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展……”

“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。

“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”。

“统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局”。

“统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动”。

“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度”。

“统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。

“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。

“扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力”。

根据十七届三中全会的会议精神，城乡统筹主要涉及户籍制度、土地制度、社会保障和公共服务均等化、行政管理体制、城乡规划等方面，旨在通过改革破除城乡二元机制，逐步实现城乡一体化发展，对新型城镇化建设带来深刻的影响。

一、户籍制度改革

户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。

户籍制度改革与城镇化进程大事记：

2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

2010年5月31日，《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。

2010年6月6日,经党中央、国务院批准的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》中提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。

“十二五”规划建议明确提出，“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50%。但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等“三大难”。

案例：成都市统筹城乡户籍制度改革

自2007年成都被国务院批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市不断推进城乡统筹发展，在破除城乡二元户籍制度上进行了改革。

2003年《关于调整现行户口政策的意见》取消了入城指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；2004年《关于推行一元化户籍管理制度的实施意见》取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”；2006年《关于调整现行户口政策的意见》实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年《关于促进灾后重建和经济发展调整我市部分户口政策的暂行意见》实现本市农民租住私人住房可入户。

以上四次改革改革对象从少到多，改革范围由小及大，为最终实现“全域成都”奠定了基础。2010年成都出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出城乡居民在全域成都范围内实现自由迁徙，彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利，到2012年，实现全域成都城乡统一户籍。

二、土地制度改革

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展重大问题的决定》提出了严格规范土地管理制度的的措施，成为当下我国农村土地管理制度改革的基本纲领。随着我国城市化进程的不断加快，农村土地的流转速度也在逐渐加快，土地的规模化经营已经有了一定的发展，但是相关政策和制度的不完善却成为当前农村土地工作中的障碍。土地管理制度改革的核心主要在以下几个方面：

一是明晰土地产权。《决定》明确：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

二是完善土地流转制度。土地流转指农民将其土地承包经营权转让给其它个人或者单位的行为，在转让的过程中应当坚持“依法、自愿和有偿”的原则，核心则是要处理好土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系，处理好土地承包经营权流转与发展现代农业的关系，处理好土地承包经营权流转中政府与市场的关系。

三是促进土地的规模化经营。在联产承包制的前提下，应当适度地促进土地的规模化经营，与农业的产业化和现代化相结合，同时要将农村土地经营的规模化和小城镇地建设紧密得结合起来，促进小城镇第二、三产业的发展。

四是严格土地保护制度。一是切实保护好基本农田，在农田保护过程中应当以总量不减少、用途不变更和质量不下降为标准；二是严格执行土地管理的法律法规；三是在征地的过程中，切实保障被征农民的利益。

案例：重庆“地票”交易制度

“地票”是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。

2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。以2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》，2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，中国的地票交易制度就此诞生，它是在国家城乡统筹战略下，成为率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。

“地票”交易制度有效利用增减挂钩政策，将远郊区农村闲置土地资源依法有序退出，在城市近郊区增加相同数量的城镇建设用地，企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，有效地解决了当前城镇化和工业化加速期，城市建设用地紧张的矛盾。在此过程中，先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。

三、公共服务均等化

公共服务均等化，简而言之就是，人人都能享受到公共服务，享受的机会是平等的。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、大致均等的公共物品和公共服务。

公共服务均等化的提出缘于我国长期以来城乡二元制发展，使我国地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，逐渐成为解决社会公平公正问题的焦点问题之一，要促进城乡一体化发展，基本公共服务均等化是一个关键。

案例：江苏省吴江市

江苏省吴江市按照“人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中”的原则，进一步完善城镇体系规划，加快新农村建设步伐。在加快经济发展的同时，注重城乡基本公共服务均等化，统筹推进城乡基础设施建设和社会事业发展，着力开展路、电、水、气、信息、环保等“六网”进村入户工程，通过城乡基础设施的一体化，让农村居民与城市居民一样，享有同质化的生产生活条件。

吴江市把义务教育、医疗卫生等农民关注的热点，作为城乡公共服务均等化工作的重点领域切实推进。除此之外，吴江市还不断完善财政体制和融资体制，创新公共服务方式，通过“一站式”服务降低公共服务成本，建立健全促进公共服务均等化的长效机制。

四、城乡规划改革

城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。所谓城乡一体化规划，是指将城市与乡镇规划纳入统一体系之中，统筹协调城乡空间布局。

我国长期以来的城乡二元制发展造成城乡发展差距不断拉大，城市规划仅仅把市区纳入规划体系，广大农村地区缺乏系统规划的概念，建设发展多处于无序的状态，促进城乡一体化发展需要以规划作为引领，将城乡纳入统一的规划体系。

案例：成都市城乡一体化规划

2003年以来，成都深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，坚持“全域成都”理念，打破传统二元规划格局，大力推行城乡一体化规划，在推进统筹城乡发展过程中始终把统筹城乡规划作为先导，确保在城乡一体化规划的指导下，城乡经济社会各项事业的全面发展。

2006年3月25日，成都启动规划管理体制变革:设置市规划执法监督局，由市政府向各区(市)县派驻城乡规划监督专员，组建市规划编制研究中心。2009年8月12日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过、2009年9月25日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准的《成都市城乡规划条例》为加强城乡规划管理，统筹城乡空间布局，优化人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展提供了法律依据，将城乡一体化规划纳入法律体系，促进成都市城乡一体化发展。

五、行政管理体系改革

行政管理体系是指一个国家行政机构设置，行政职权划分以及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。在城乡一体化过程中的行政管理体系改革就是改革城乡二元的行政管理体制，精简行政管理机构，提高行政管理效率。

案例：安徽省“铜陵模式”

2008年发布的《铜陵市推进城乡一体化发展建设综合配套改革试验区方案》指出要推进城乡行政体制改革，加快市、县（区）行政机构改革，深化乡镇行政机构改革。

铜陵模式概括起来就是“1234”，即一个减少、两个实现、三个完善、四个强化。一个减少：撤销街道，成立大社区，减少管理层级；两个实行：实行社区扁平化管理、网格化管理；三个完善：完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系；四个强化：强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。

六、城乡统筹对城镇化的影响

在我国过去的城镇化进程中，为解决城市扩张和用地不足的问题，经常会出现要地不要人，造城不兴业等问题，其根本问题则是土地的城镇化快于人口的城镇化，这种不完全城镇化主要体现在：一是农民失地却难以在城镇就业，即便实现地域转移和置业转换的同时却难以实现身份的转变；二是农民主体地位被忽略的被动城镇化，在土地整理和城乡建设用地增减挂钩的名义下，农民强制性的被上楼，生产方式和生活方式并没有真正的市民化；三是户籍制度的不完善难以使更多的农民纳入城市公共服务的体系，通常来说，城市的常驻人口是城市发展的动力，这个常驻人口有相当大的一部分未能纳入城镇化体系。

城乡统筹对新型城镇化影响的核心在于人的城镇化，通过在户籍管理、劳动就业、公共服务、社会保障、城乡规划等领域的改革，解决农民工和农村人口市民化，在土地城镇化的同时实现人口的城镇化，在注重速度的同时提高质量。因此，未来的城镇化建设应明确城镇化的主体是农民，实质性的推动户籍制度、土地制度、公共服务和社会保障均等化制度的改革和建设，积极推进城乡规划、产业布局、基础设施的一体化，将城镇化和产业化结合起来，注重产城融合，使得农村转移人口逐步在城镇就业，解决城镇化发展的内生动力问题，从而提高城镇化的质量。