关键词：土地制度改革

十六届三中全会《决定》对土地制度改革的主要部署

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》节选：

完善农村土地制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。

加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。

改革的关键内容与历程

改革背景

改革开发之前，城镇国有土地配置实行行政划拨制度，土地无偿供应、无限期提供给用地者，土地使用权不允许转让、出租、抵押，这一时期的土地制度完全排斥了市场配置土地的功能。随着改革开放的进行，土地制度改革也随之进行，但直到二十世纪初，经营性土地仍然由非市场配置主导，土地市场的建立并没有取得重大进展。此期间的土地改革主要围绕土地出让方式进行，经历了由无偿使用到偿使用、由单一的行政划拨出让方式到行政划拨与出让并存的转变。90年代初，确立了城镇国有土地的有偿使用，但政府供应土地中有偿出让的比重仍然很小，1990年5月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对城镇国有土地行政划拨的有偿出让、转让做了规范性的法律规定，形成了行政划拨与出让并存的双轨制，由于没有明确规定以哪种方式有偿出让土地，实际操作中有偿出让的土地大量采用协议方式，导致土地利用不集约，也出现土地寻租，大量土地收入落入少数官员和房地产商囊中。

行政划拨和协议出让土地制度成为那个时期推动我国开发区热的制度基础。各地方政府通过招商引资方式发展经济，结果造成底价出让土地的恶性竞争。造成资源浪费和配置扭曲。建设用地被以高比例无偿划拨和地价出让，激励相关单位超占、多占土地，造成土地的不集约利用；协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地，导致地区之间产业用地配置扭曲。

进入新世纪，土地市场化改革正式拉开了帷幕，一系列旨在发展土地市场、建立土地资源的市场配置机制的政策密集出台，同时面对土地征用制度带来的大量弊端，也对征地制度改革进行了探索。

土地有形市场制度的建立

比如2000年《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》提出建立健全土地交易管理制度，规范有形市场运作。2001年《关于加强土地资产管理的通知》明确提出为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平、公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。这成为经营性土地从非市场配置向市场配置转变的分水岭。2002年，上海第一家土地有形市场-浦东新区土地资产交易中心揭牌运行，并向社会公开推出一级市场四块招标出让地块。中心成立后，浦东新区内的土地逐渐进场公开交易，杜绝了土地的隐性和非法交易，提高了土地效益和土地利用效率。

经营性用地实行招拍挂制度

随着土地使用制度的改革，土地资源的资产价值得到不断体现，但土地资源通过市场配置的比例不高，各地建立了土地交易市场，但入场交易的比例也只是很小一部分，大部分仍通过协议供地等方式成交。

2001年5月30日，国务院下发《关于加强国有土地市场管理的通知》，明确提出为体现市场经济原则确保土地使用权的公开、公平、公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖、挂牌。第一次为经营用地协议出让亮起了“红灯”，成为了经营性土地由非市场配置向市场配置转变的分水岭。

2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，11号令，明确提出经营性用地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。自2002年经营性用地纳入市场化运作以来，市场在配置土地资源中的作用日益显现，地方政府通过土地出让收入实现收入的大幅提升，为缓解建设资金压力，改善基础设施投资环境，推进城镇化建设发挥了重要作用.

据统计，全国通过公开出让的土地面积由1996年的3.9万平方公里增加到了2006年的23.3万平方公里，占比提高到了75.9%。

8.31大限

２００４年３月，国土资源部、监察部联合下发７１号令，要求从２００４年８月３１日起，所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。同时要求此后发展商须及时缴纳土地出让金，两年不开发政府可收回土地。规定从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让（即土地招拍挂政策）。这所谓的“831大限”，被舆论认为是中国“地产界的土地革命”和“阳光地政”，是“公开、透明、市场化、竞争性出让的历史性日子。”

大限之前土地交易主要采用协议转让形式，协议转让的弊端，是暗箱操作和权力寻租提供条件，同时协议方式出让土地的价格并不能反映市场真实情况，大量土地通常以市场低位出让。新政挤压了开发商的利润空间，拿地成本飙升，政策出台后房地产企业并购活跃。当然，土地市场的公开，也令更多开发商有了公平竞争的机会，尤其为外地开发商进入京沪等大城市发展带来机遇。也加速了房地产市场的跨区域经营，全国性的开发商也逐步兴起。

同时人们第一次发现，原来面粉可以贵过面包。以2004年拍卖的海淀区温泉镇地块为例，楼面地价5000元/平方米，而周边房价水平不过如此。这也开启了国内房地产市场一轮持续近10年的房价高歌猛进之路。

新旧“国八条”

随着“18号文件”和“71号令“的出台，增加了房地产商的开发成本，成本转加带动房价在2004年快速上涨，已经引起了社会的不满。2003年 4月，银监会提高了第二套住房提高首付比例，拉响了房地产宏观调控警报。这预示着，时隔十年，中国再次出台房地产调控政策。

温故而知新，中国对房地产的宏观调控，最早可以追溯到1992海口、北海、惠州等地的房地产热，中央和国务院1993年6月果断出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（6号文），从紧缩银根收回炒作土地等方面严格整顿国内房地产秩序，迅速摧毁了这些地区的房地产泡沫。

2004年 831大限，提出要加强经济适用房的管理、加强房地产贷款监管、银行首次加息等政策，并先后出台标志着宏观调调控开始。2005年 3月，房贷优惠政策取消。

2005年4月，国务院出台《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》，要求各部委高度重视稳定住房价格工作、切实负起稳定住房价格的责任、全面监测房地产市场运行、积极贯彻调控住房供求的各项政策措施等八项政策。

2005年5月，针对国务院八条意见，建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》（旧国八条），政府对房地产市场的宏观调控措施进一步细化。自2005年6月1日起，国家将对个人购房不足2年即转手交易的行为加大税收调控力度；“炒地”行为、转让“期房”行为都将禁止。国务院办公厅还通知要求各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为当前加强宏观调控的一项重要任务。

2006月，国六条出台，调控在新旧国八条上继续加码，表明新一轮调控大幕开启。

对城镇化的影响

土地问题是城镇化过程绕不开的领域，十六届三中全会前后我国处于城镇化发展加速阶段。发展土地市场、耕地保护制度、征地制度改革和征地农民补偿成为土地政策的关注重点，结合当时城镇化走过的历程，我们认为十六届三中全会关于土地的政策有利于规范城市规划和建设、保障城镇化过程中农民群体的利益。2003年之前，我国城镇化主要通过开发区和政府大规模基础建设进行，由此带来了许多问题，比如大量占用耕地、土地圈而不建、开发效益低下等。为了应对此类问题，2004年，我国提出要实行最严格的耕地保护制度和全国暂停审批农用地转非农建设用地的决定等措施，从土地入手制约城镇化速度。

发展土地市场，利用价格机制对土地资源进行调节配置，可以收到抑制土地过度扩张和土地无效使用之效，从而避免城市“摊大饼”式扩张。

同时，自2002年经营性用地纳入市场化运作以来，市场在配置土地资源中的作用日益显现，地方政府通过土地出让收入实现收入的大幅提升，为缓解建设资金压力，改善基础设施投资环境，推进城镇化建设发挥了重要作用；改变了上一个十年，政府负责骨干基础设施，开发商负责造城的政府缺位的发展模式，跟随土地储备制度的建立，形成了政府主导城市开发的新的十年。 这也预示着，广为所知的“土地财政“也已登上历史舞台。

但随着而来的是一波持续上涨了近10年的房地产快速上涨行情，以及政府不断地出台房价调控目标和持续多年的“空调“过程。

十六届土地制度改革大事记

2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

2002年11月，党的“十六大”报告提出健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。发展产权、土地、劳动力和技术等市场。

2003年3月，《中华人民共和国农村土地承包法》开始实施，对土地承包经营权的转让、转包、出租、入股等做了规范，完善了农地流转市场。

2003年6月11日国土资源部发布《协议出让国有土地使用权规定》规定不符合招标、拍卖和挂牌出让条件的国有土地，方可协议出让。

2003年10月14日，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。中国的土地市场建设步伐明显加快。

2003年12月31日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。

2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出加快土地征用制度改革；积极探索集体非农建设用地的进入市场和途径的办法。

2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求从2004年8月31日期，所有经营性土地一律都要公开竞价出让，经营性土地协议出让的方式被正式叫停。“8•31大限”被舆论认为是“中国地产界的土地革命”和“阳光政策”。

2004年10月，国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，中国土地改革的有一个里程碑。方向性地提出要完善征地补偿和安置制度，提出可以指定“统一年产值”、“区片综合地价”，实现征地补偿同等地价。

2004年11月，国土资源部发布《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》充分肯定和规范了一些地方适应适应市场经济规律，进行征地制度改革，探索推行“统一年产值”、“片区综合地价”等补偿办法，并明确提出在有条件的地区可以制定实行省域内各县（市）征地片区综合地价。

2005年7月，国土资源部发布了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地片区综合地价工作的通知》进一步对开展制订征地统一年产值和征地区片综合地价工作进行部署。

2006年8月，国务院发布《关于加强土地宏观调控的通知》规定：国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。