关键词三：集体土地使用权流转

历史起因

原有的土地承包制度已无法满足农村发展，虽然从1984年第一个中央一号文件就开始逐渐放开集体土地使用权流转，但旧的土地承包关系下不够明晰的土地权利，直接制约着权利流转。

改革过程

（一）建国后土地流转权利的消亡历程：

1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第五章第三十条规定“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废”，明确承认土地自由经营、买卖及出租的权利。

1955年，《农业合作社示范章程》，规定农民可以带土地入社，规定入社的土地参与分红，也规定农民可以带着土地退社，继续享有自由经营、买卖及出租的权利。

1956年，《高级农业生产合作社示范章程》，规定“社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬”。至此，个体农民事实上不能不入社；入社的农民土地不分红；合作社的土地不出租——除了小块自留地和零星土地的农民家庭使用权，合作化所完成的土地公有，最重要的经济含义就是消灭了土地经由转手而取得报酬的权利。

1962年，《人民公社六十条》第21条“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，至此，《中华人民共和国土改法》还在，没有宣布废除，但“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”，早就在实际生活中打了水漂。

1982年，中央一号文件《全国农村工作会议纪要 》第4条，“严禁在承包土地上盖房、葬坟、起土。社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”集体土地流转仍为越雷池一步。

1982年，《中国人民共和国宪法》，第10条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，真正从法律（国家根本大法）层面禁止土地流转。

（二）土地流转权利的恢复

1984年，应该可以说是中国集体土地流转具有转折性的一年，1984年第三个中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》第一条规定“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”，第一条同时强调规定“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地”，虽然第三个中央一号文件还是强调不准买卖、出租，但允许土地转包的“口子”总算是开了出来。

1984年7月，《中共中央书记处农村政策研究室 解释有关土地承包的几个问题》第五个问题“为什么允许社员自已协商转包土地？”，答案中明确提出“随着农村经济的发展和农业生产的专业化，土地使用权的转移和适当集中，也是不可避免的。这种趋势，有利于农业生产的商品化”，中央文件中再无“不准买卖、不准转租”字样。

1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。

1988年12月，《中华人民共和国土地管理法》第一次修订，本次修订删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。

1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第3条规定“少数经济发达地区，农民自愿将部分‘责任田’的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许。但必须明确农户对集体土地的承包权利不变，使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调。”

2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，全面规定了农村土地承包范围、原则、权利义务以及土地承包经营权的流转方式。

改革内容

十五届三中全会所涉及的土地使用权流转，最应提到的就是2002年8月制定的《中华人民共和国农村土地承包法》，承包法从“农村土地的承包方式、发包方和承包方的权利和义务、原则和程序、承包期限和承包合同、土地承包经营权的流转”等方面

土地承包法第二章第五节明确全面规定了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。

（1）明确了土地承包经营权流转应当遵循的原则

三十三条“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。

（2）规定了承包方与发包方的权利与义务

三十条至三十六条 “承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。

（3）土地承包经营权流转合同

三十七条 “土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同”。

（4）承包经营权其他流转方式

第四十条至第四十四条“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换；承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止；承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产；承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿”。

成就与评价

2002年农村土地承包法的制定和颁布，不仅稳定了党在农村基本政策的稳定，而且对我国农村经济发展以及农村富余劳动力向非农产业转移起到了至关重要的作用。

一是确保党在农村基本政策的长期稳定。《农村土地承包法》把农村土地承包关系以法律形式规定下来，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，依法规范承包当事人的行为，就从根本上巩固了农户家庭承包经营的市场主体地位，为保持农村基本政策的长期稳定打下了坚实的基础。

二是依法保护和调动农民的积极性。依法赋予农民长期而保障的土地承包经营权，就从根本上让农民吃下了一个“定心丸”，可以放心地发展农业生产，放手增加农业投入，放脚出去闯市场。

三是奠定了新时期农业和农村经济发展的制度基础。《农村土地承包法》以法律的形式确认和保护了农户的市场主体地位，将在今后三十年或更长的时间保持农村土地承包关系的长期稳定，为农业发展和农村稳定提供了基本的制度保证。在依法保障农民土地承包经营权的前提下，依法、规范、有序地推进土地承包经营权流转，就能稳妥地发展适度规模经营，发展多种形式的联合与合作；就能稳步实现社会化服务与家庭承包经营的紧密结合，推进传统农业向现代农业的转变；就能把农业和农村经济的发展扎扎实实地向前推进，使农村改革与发展的利益惠及广大农民，让农民的生活更加殷实，逐步缩小城乡差别，实现全社会的共同进步。

怎样影响城市

权利流转的前提是必须具备清晰的产权接线，农村土地承包法的制定和颁布，进一步稳定了农村土地承包关系，推动了农村土地承包经营权流转，不仅提高了农地的规模化经营，也给农民吃下“定心丸”，促进农村富余劳动力向城镇转移，促进了城市消费，极大的推动了我国的城市建设和国家经济发展。