前几日，有位基金公司的朋友造访，谈到现在的业务情况，朋友感叹道：“现在的业务不好做了，公司要求必须要有收益保障，而政府又不能给进行担保或出具承诺函，公司的投审很难通过啊！”

对于很多金融机构来说，这种事情应该不是个案。自从2014年国发43号文提出“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保”，各地政府就开始严控各类担保和承诺行为。更有甚者，2016年贵州多地财政局发函，要求撤回金融机构的融资承诺函，引起了社会哗然。

其实，早在2014年，最高院就判定《承诺函》不符合《中华人民共和国担保法》第六条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证，依据《承诺函》要求政府承担保证责任于法无据，不予支持。很多金融机构也明白政府的承诺函只是一个“安慰函”，但之所以还是执着于此，其实还是传统思维在作怪，认为有政府的一纸公文就可以作为背书，就可以降低投资风险，殊不知政府既然可以出公文，就可以让它作废。

从金融机构或投资人的角度来说，降低投资风险的诉求无可厚非，毕竟投资不是做慈善，谁都不希望亏损。但如果一味的想通过政府兜底来实现预期收益，那这个机构也未免太low了。

真正的投资行为，应该是在较为确定的投资环境下，通过机构自身的市场运作能力，调动各方资源实现预期目标，从而实现合理回报。这里所说的“投资环境”，既包括政策环境，也包括经济环境，还包括基础设施及公共服务等配套环境。

对于地方政府来说，宏观层面的投资环境是没有办法改变的，但是对于本地区层面的投资环境还是可以有所作为的，比如通过优化投资决策流程来提高项目审批效率，通过信息公开来展现政府未来的财力，通过明确中长期项目投资计划来提升区域发展的确定性，通过安排中长期融资计划和偿债计划来化解地方债务，等等。这些做法虽然没有一条是直接指向为投资提供担保或承诺的，但实质上是地方政府对于投资人最好的承诺——一个稳定的可预期可实现的区域发展环境。

2006年，我们在北京市长阳镇做过一个咨询项目——长阳镇镇区开发投融资规划。当时的长阳镇刚刚编制完镇区规划，按照规划蓝图，未来这里将建成一个环境优美、交通便利、配套齐全的特色小镇。但摆在眼前的问题是，前期开发需要数十亿的投资，镇政府财政实力有限，希望通过卖地还款；对这个区域土地感兴趣的开发商不少，但都不愿意多掏钱，与政府的预期差距很大。通过调研走访，我们了解到开发商之所以不愿意多掏钱，主要是对于这个偏居北京西南五环外的乡镇未来发展信心不足，规划规划，墙上挂挂，何时能实现、能否实现都是未知数，因此都希望低价拿地，降低投资风险。基于此，我们把长阳镇投融资规划定位于城镇规划的实施方案，通过细化村庄拆迁、市政基础设施、公共服务设施的投资主体责任及融资保障机制，明确了各类规划目标的实现路径，确保城镇规划可以逐步落地。同时，通过将投融资规划和城镇规划联合报批，获得了首规委的批复，从而确立了投融资规划的法律地位，也保障了规划实施的延续性，提升了市场的信心，长阳镇一跃成为市场竞相追捧的明星镇，土地价格一路攀升，进而带动高端产业的引入，实现了地区的良性发展，创造了小城镇开发的“长阳模式”。

2007年，我们在安徽省淮南市做了第二个投融资规划项目——淮南山南新区土地开发投融资规划。当时的背景是淮南市政府与中铁四局于2006年签订了合作协议，由中铁四局负责整个山南新区土地开发投资工作。但由于协议中对于双方的责任边界以及利益回报机制没有明确，导致合作过程中分歧不断，影响了项目的实施。我们介入后，与政府和投资人都进行了深入的沟通，发现问题的根源在于双方虽然已经建立了合作关系，但对于如何合作缺乏经验，没有建立合作规则，因此各自为政，难以形成合力。基于此，我们重新梳理了合作的总目标，明确了政企双方各自的责任边界，同时对双方各年度工作任务进行了分解，优化了各类事项的合作机制和流程，形成了具体的合作实施方案，并以补充协议的形式固化下来，作为双方合作的纲领性文件。此后，双方的合作渐入佳境，区域的发展也步入了快车道，时任中铁四局投资公司总经理的苏中友先生这样评价：“投融资规划为投资人和政府之间搭起了一座桥梁，为双方搭建了规范化的合作平台，打消了双方的顾虑，有效推动了项目的顺利进行。”

2008年，我们在安徽省黄山市做了第三个投融资规划项目——黄山市中心片区城市基础设施投融资规划。这个项目的委托主体是黄山城投，当时黄山市政府提出要建设现代国际旅游城市的目标：“五年再造一个新黄山”，任务就落在了黄山城投身上。建设国际旅游城市不是简单说说就能成的事,它是需要充足的资金做支撑的，当时的黄山城投刚刚成立，账上除了一些土地资产之外基本上没有流动资金，刚好赶上了国际金融危机，中央政府为了救市提出了“四万亿”的投资计划，银行信贷环境较为宽松，于是争取银行贷款特别是国开行政策性贷款就成了最佳融资渠道。但是黄山城投与多家银行接触过之后发现，虽然国家鼓励银行合理扩大信贷规模，但是银行对于风险的把控仍然很严，如果无法说清楚这些钱用在哪里、怎么用、怎么还，银行也不会轻易放贷。针对这个情况，我们首先对黄山市中心片区城市规划和发展战略进行了分析，从中梳理出需要政府重点投资的项目，进而根据项目的轻重缓急排出时序，并结合城投可以掌控的资源对资金的“借用管还”设计了一套切实可行的方案。黄山城投拿着这个方案去跟银行谈，结果国开行十分认可，将方案中包装的项目全都纳入了国开行信贷支持项目库，对于入库项目给予优先授信和信贷支持，一次性解决了项目融资问题。

上面这几个案例，政府对接的有一级开发商，有二级开发商，有金融机构，可以统称为“投资人”。通过投融资规划，政府制定了科学合理的规划实施方案，对区域发展目标的实现给出了时间表和路线图，减少了区域发展的不确定性，明确了政企合作的游戏规则，为投资人进行投资决策提供了充分的支撑。所以，对于地方政府和投资人来说，与其纠结于要不要开、怎么开承诺函，不如踏踏实实的把投融资规划做好，区域投资环境优化了，项目才能增信，这才是地方政府可以给而且应该给的最好的“承诺函”。

（注：作者彭松系北京荣邦瑞明投管理有限责任公司副总经理）

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